2022年3月5日，第十三届全国人大第五次会议在京召开，国务院总理李克强作政府工作报告。整份报告体现了稳字当头、稳中求进的总基调，更加注重我国经济社会发展中质的稳步提升和量的合理增长。今年的政府工作报告中与能源相关的内容多达10余处，涵盖能源安全、资源保障、市场建设和碳达峰碳中和等多个方面。与2021年政府工作报告中明确提出的“在确保安全的前提下积极有序发展核电”不同，今年政府工作报告中并未直接出现与核能发展相关的表述，但在2022年政府工作任务中有多项政策会对核能产业发展产生影响，本文对此进行简要分析。
01 核能有助于确保能源安全
核能作为稳定的发电形式，是确保国家能源安全的重要一环。今年政府工作报告强调要“确保粮食能源安全”，将能源安全提升到与粮食安全同等重要的战略高度。近期的俄乌冲突造成国际能源市场波动进一步加大，全球产业链供应链面临重塑，不稳定性不确定性明显增加。作为世界最大的能源消费国，只有把能源的饭碗端在自己手里，充分保障国家能源安全，才能把握未来发展主动权，牢牢守住新发展格局的安全底线。
用于核能发电的铀资源具有能量密度高、化学性质稳定、便于运输管理和储存成本低等优点，可以长时间大量安全储存。核电机组单体容量大，运行稳定可靠、换料周期长、能量转换效率高，是电力系统中最稳定的基荷电源之一。在积极安全有序发展核电方针下加快我国核电产业发展，对优化能源结构、保障能源供应安全、助力能源强国建设都具有重要意义。
核电是保障电力稳定可靠供应的必要选择。政府工作报告中提出“保障民生和企业正常生产经营用电”。2021年下半年，受多种因素影响，国内多地出现“拉闸限电”情况，核电央企充分发挥“顶梁柱”“压舱石”作用，突出服务大局、夯实保供基础，发挥核电运行稳定可靠、适宜承担电网基本负荷的比较优势，在确保安全的前提下实现了度电必争、多发满发，积极提高电力供应能力。2021年全年国内核能发电量同比增长11.3%，核电机组平均利用小时数达到7802小时，比上年增长352小时，充分展现出核电在构建清洁低碳、安全高效能源体系中的重要价值。
在更好端牢我国能源饭碗的背景下，我国核能产业应加快扩大装机规模，逐步提升核电在我国能源电力消费中的比重。近期核电发展的技术路线应以压水堆为主，多种机型并存；同时坚持“热堆-快堆-聚变堆”的核能发展“三步走”战略，加快快堆技术攻关和工程示范，尽早形成热堆-快堆二元结构、协调发展，实现核电产业可持续发展。加强厂址资源开发保护，注重与电网布局和区域发展规划相适应，在用电负荷中心区域、电网关键节点布局核电项目，更好支撑适合我国国情、有更强新能源消纳能力的新型电力系统建设。
02 加强铀资源保障 牢牢掌控主动权
天然铀资源是核能发展的物质基础。今年政府工作报告更加侧重国内资源的生产保障能力，要求“加快油气、矿产等资源勘探开发，完善国家战略物资储备制度，保障初级产品供给”。天然铀资源是核能发展的物质基础，是高度敏感、无可替代的国家稀缺战略资源，对我国核能产业高质量发展具有极端重要性。当前国内天然铀资源面临着探明程度低、铀矿产能偏低、获取采矿权难度大等挑战，同时还面临着国际天然铀资源争夺和控制更趋激烈的态势，因此更需要强化底线思维，提前谋划、主动作为，牢牢掌控战略资源控制的主动权、自主权，充分保障天然铀的安全稳定供应。
为保障天然铀资源供应安全可控，我国需首先提升国内铀资源保障能力。一是加大国内铀矿勘查投入力度和统筹协调。进一步提升财税政策支持力度，加快国内铀资源勘探开发，聚焦“找大矿、找富矿、找经济可采矿”，尽早摸清我国铀资源家底，并出台政策明确铀资源的优先勘查权和开采权。二是建立健全海外资源开发支撑体系。建立健全国家主导、企业参与的海外铀资源风险勘查专项资金管理体系，支持我国企业海外自主找矿，鼓励企业在海外并购优质铀资源项目。三是加强专项资金支持力度。构建天然铀“产品、产能、矿产地”储备各有侧重、共同发力的天然铀储备体系，提升国内铀资源应急保障能力。
03 全国统一电力市场利好核电
全国统一电力市场将加快建设。今年在政府工作报告中提出要“加快建设全国统一大市场”，强调处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更大激发市场活力和发展内生动力。今年年初，国家发展改革委、国家能源局联合印发了《加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出健全多层次统一电力市场体系，统一交易规则和技术标准，破除市场壁垒，推进适应能源结构转型的电力市场机制建设，加快形成统一开放、竞争有序、安全高效、治理完善的电力市场体系。《指导意见》中还提出，有序放开发用电计划，分类推动燃气、热电联产、新能源、核电等优先发电主体参与市场，推动将优先发电、优先购电计划转化为政府授权的中长期合同。
全国统一电力市场建设的内在要求将部分利好核电。在构建全国统一电力市场体系下，电力商品的价值较以往将进一步细分，由以电能量价值为主，逐步向电能量价值、可靠性价值、灵活性价值及绿色环境价值等多维价值体系转变。全国统一电力市场体系将成为现货交易、中长期交易、辅助服务交易和容量成本回收机制组成的综合体，其中辅助服务市场、容量成本回收机制、绿电交易等方面将利好核电。
《指导意见》提出持续完善电力辅助服务市场，完善成本分摊和收益共享机制。当前辅助服务市场由发电侧电源承担调峰费用，未来改由发电侧与用户侧共同承担，将减轻核电的分摊压力，有利于核电盈利能力进一步增强。《指导意见》提出，建立市场化的发电容量成本回收机制，探索容量补偿机制、容量市场、稀缺电价等多种方式，保障电源固定成本回收和长期电力供应安全。容量补偿机制、容量市场、稀缺电价等多种方式，将保障核电固定成本回收和长期电力供应安全。《指导意见》提出探索开展绿色电力交易，核电应积极争取纳入绿电交易范围，体现自身清洁低碳价值。
另外，《指导意见》还提出规范统一市场基本交易规则和技术标准。以往核电企业效益受地方电力市场交易规则的影响较大，一些地区在制定电力市场交易细则时倾向于关注地方能源企业的发展诉求，致使核电担负不合理的分摊费用，本次《指导意见》提出由发展改革委、能源局组织有关方面制定市场准入退出、交易品种、交易时序、交易执行结算等基本交易规则，以及统一的交易技术标准和数据接口标准，各地组织省（区、市）电力交易中心依照基本交易规则制定本地交易细则。这样将有利于建立公平合理的市场交易环境，保障核电企业的经济效益。
核电行业需加快适应电力市场建设，积极表达行业诉求。两会期间，国家发改委提请第十三届全国人大第五次会议审查的《关于2021年国民经济和社会发展计划执行情况与2022年国民经济和社会发展计划草案的报告》指出，要深化重点领域体制改革，推进燃气发电、核电上网电价形成机制改革。随着电力市场化的逐步推进，核电市场化交易规模占比近年来逐渐扩大，截至去年底已有近40%的核电通过市场化交易形成价格。自2020年起，煤电价格联动机制取消，核电定价机制由标杆上网电价改为“基准价+上下浮动”的市场化机制，对核电经济性提出了更高要求。推进核电上网电价形成机制改革，旨在适应新型电力系统，为建设全国统一电力市场体系奠定基础。核电上网电价定价机制应统筹核电与后端产业协调发展，充分评估目前核电定价机制中对乏燃料处理、核设施退役等外部性成本的内部化处理，制定考虑外部性成本因素的核电定价机制，同时还应充分体现核电清洁低碳、稳定高效的能源价值。核电行业应加强与政府部委沟通，在核电定价机制重塑过程中及时表达政策诉求。
04 双碳为核能发展提供重要战略机遇
核能是实现碳达峰碳中和不可或缺的必须选项已成为业界共识。国际能源署（IEA）日前发布《全球能源回顾：2021年二氧化碳排放》报告指出，2021年，全球能源领域二氧化碳排放量达到363亿吨，同比上涨6%，超过了新冠肺炎疫情暴发前的水平，创下历史最高纪录。2019年至2021年期间，我国二氧化碳排放总量增幅超过了世界其他地区总排放量的下降。虽然我国GDP碳排放强度自2000年以来下降了40%，但由于煤炭在能源结构中占据主导地位且工业在GDP中占比较高，我国GDP碳排放强度在世界主要经济体中仍是最高的。因此，如期实现碳达峰碳中和目标十分紧迫且艰巨，是一场广泛而深刻的变革，不是轻轻松松就能实现的。
今年政府工作报告中用较大篇幅安排部署有序推进碳达峰碳中和工作，提出要“落实碳达峰行动方案。推动能源革命，确保能源供应，立足资源禀赋，坚持先立后破、通盘谋划，推进能源低碳转型”。核能是世界发达经济体最大的低碳能源选项，在过去的半个世纪中，核能贡献了一半的低碳电力，帮助降低了二氧化碳的长期排放增速，也在欧美等发达国家碳达峰过程中发挥了重要作用。从我国当前的发展阶段来看，推进能源革命、实现碳达峰碳中和目标也同样离不开核能。近期，中科院学部组织百余位院士专家对我国碳中和路径进行的研究指出，未来我国稳定电源将从目前火电为主逐步转化为以核电、水电和综合互补的清洁能源为主。
核电可以与新能源实现协同互补发展。政府工作报告提出“推进大型风光电基地及其配套调节性电源规划建设，提升电网对可再生能源发电的消纳能力”。近期国家提出以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点，加快推进大型风电、光伏发电基地建设。风光发电大规模替代常规电源将使系统总体有效惯量减小，抗扰动能力降低，迫切需要稳定的基荷电源支撑大比例可再生能源接入电网。可以在大型风光电基地周边规划建设核电，以核电替代煤电作为新能源电力输送通道送出端的支撑电源，有利于推动煤炭等化石燃料的有序减量替代，在提升电网对可再生能源发电消纳能力的同时，可以有效保障电网安全稳定运行。
核能综合利用将在更广泛的领域支撑低碳转型发展。政府工作报告提出“推进钢铁、有色、石化、化工、建材等行业节能降碳”。推进核能的多用途利用与高耗能行业耦合发展，充分发挥核能零碳供能优势，是支撑能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变的有效举措。可以充分发挥高温气冷堆、模块化小堆、低温供热堆、海上浮动堆等各自优势，紧密结合用户侧综合能源消费需求，建立集供电、供热（供冷）、制氢、海水淡化等为一体的多能互补、多能联供的区域综合能源系统，实现对高耗能、高碳排行业的清洁供能。
（作者单位：中核战略规划研究总院）
01 核能有助于确保能源安全
核能作为稳定的发电形式，是确保国家能源安全的重要一环。今年政府工作报告强调要“确保粮食能源安全”，将能源安全提升到与粮食安全同等重要的战略高度。近期的俄乌冲突造成国际能源市场波动进一步加大，全球产业链供应链面临重塑，不稳定性不确定性明显增加。作为世界最大的能源消费国，只有把能源的饭碗端在自己手里，充分保障国家能源安全，才能把握未来发展主动权，牢牢守住新发展格局的安全底线。
用于核能发电的铀资源具有能量密度高、化学性质稳定、便于运输管理和储存成本低等优点，可以长时间大量安全储存。核电机组单体容量大，运行稳定可靠、换料周期长、能量转换效率高，是电力系统中最稳定的基荷电源之一。在积极安全有序发展核电方针下加快我国核电产业发展，对优化能源结构、保障能源供应安全、助力能源强国建设都具有重要意义。
核电是保障电力稳定可靠供应的必要选择。政府工作报告中提出“保障民生和企业正常生产经营用电”。2021年下半年，受多种因素影响，国内多地出现“拉闸限电”情况，核电央企充分发挥“顶梁柱”“压舱石”作用，突出服务大局、夯实保供基础，发挥核电运行稳定可靠、适宜承担电网基本负荷的比较优势，在确保安全的前提下实现了度电必争、多发满发，积极提高电力供应能力。2021年全年国内核能发电量同比增长11.3%，核电机组平均利用小时数达到7802小时，比上年增长352小时，充分展现出核电在构建清洁低碳、安全高效能源体系中的重要价值。
在更好端牢我国能源饭碗的背景下，我国核能产业应加快扩大装机规模，逐步提升核电在我国能源电力消费中的比重。近期核电发展的技术路线应以压水堆为主，多种机型并存；同时坚持“热堆-快堆-聚变堆”的核能发展“三步走”战略，加快快堆技术攻关和工程示范，尽早形成热堆-快堆二元结构、协调发展，实现核电产业可持续发展。加强厂址资源开发保护，注重与电网布局和区域发展规划相适应，在用电负荷中心区域、电网关键节点布局核电项目，更好支撑适合我国国情、有更强新能源消纳能力的新型电力系统建设。
02 加强铀资源保障 牢牢掌控主动权
天然铀资源是核能发展的物质基础。今年政府工作报告更加侧重国内资源的生产保障能力，要求“加快油气、矿产等资源勘探开发，完善国家战略物资储备制度，保障初级产品供给”。天然铀资源是核能发展的物质基础，是高度敏感、无可替代的国家稀缺战略资源，对我国核能产业高质量发展具有极端重要性。当前国内天然铀资源面临着探明程度低、铀矿产能偏低、获取采矿权难度大等挑战，同时还面临着国际天然铀资源争夺和控制更趋激烈的态势，因此更需要强化底线思维，提前谋划、主动作为，牢牢掌控战略资源控制的主动权、自主权，充分保障天然铀的安全稳定供应。
为保障天然铀资源供应安全可控，我国需首先提升国内铀资源保障能力。一是加大国内铀矿勘查投入力度和统筹协调。进一步提升财税政策支持力度，加快国内铀资源勘探开发，聚焦“找大矿、找富矿、找经济可采矿”，尽早摸清我国铀资源家底，并出台政策明确铀资源的优先勘查权和开采权。二是建立健全海外资源开发支撑体系。建立健全国家主导、企业参与的海外铀资源风险勘查专项资金管理体系，支持我国企业海外自主找矿，鼓励企业在海外并购优质铀资源项目。三是加强专项资金支持力度。构建天然铀“产品、产能、矿产地”储备各有侧重、共同发力的天然铀储备体系，提升国内铀资源应急保障能力。
03 全国统一电力市场利好核电
全国统一电力市场将加快建设。今年在政府工作报告中提出要“加快建设全国统一大市场”，强调处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更大激发市场活力和发展内生动力。今年年初，国家发展改革委、国家能源局联合印发了《加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出健全多层次统一电力市场体系，统一交易规则和技术标准，破除市场壁垒，推进适应能源结构转型的电力市场机制建设，加快形成统一开放、竞争有序、安全高效、治理完善的电力市场体系。《指导意见》中还提出，有序放开发用电计划，分类推动燃气、热电联产、新能源、核电等优先发电主体参与市场，推动将优先发电、优先购电计划转化为政府授权的中长期合同。
全国统一电力市场建设的内在要求将部分利好核电。在构建全国统一电力市场体系下，电力商品的价值较以往将进一步细分，由以电能量价值为主，逐步向电能量价值、可靠性价值、灵活性价值及绿色环境价值等多维价值体系转变。全国统一电力市场体系将成为现货交易、中长期交易、辅助服务交易和容量成本回收机制组成的综合体，其中辅助服务市场、容量成本回收机制、绿电交易等方面将利好核电。
《指导意见》提出持续完善电力辅助服务市场，完善成本分摊和收益共享机制。当前辅助服务市场由发电侧电源承担调峰费用，未来改由发电侧与用户侧共同承担，将减轻核电的分摊压力，有利于核电盈利能力进一步增强。《指导意见》提出，建立市场化的发电容量成本回收机制，探索容量补偿机制、容量市场、稀缺电价等多种方式，保障电源固定成本回收和长期电力供应安全。容量补偿机制、容量市场、稀缺电价等多种方式，将保障核电固定成本回收和长期电力供应安全。《指导意见》提出探索开展绿色电力交易，核电应积极争取纳入绿电交易范围，体现自身清洁低碳价值。
另外，《指导意见》还提出规范统一市场基本交易规则和技术标准。以往核电企业效益受地方电力市场交易规则的影响较大，一些地区在制定电力市场交易细则时倾向于关注地方能源企业的发展诉求，致使核电担负不合理的分摊费用，本次《指导意见》提出由发展改革委、能源局组织有关方面制定市场准入退出、交易品种、交易时序、交易执行结算等基本交易规则，以及统一的交易技术标准和数据接口标准，各地组织省（区、市）电力交易中心依照基本交易规则制定本地交易细则。这样将有利于建立公平合理的市场交易环境，保障核电企业的经济效益。
核电行业需加快适应电力市场建设，积极表达行业诉求。两会期间，国家发改委提请第十三届全国人大第五次会议审查的《关于2021年国民经济和社会发展计划执行情况与2022年国民经济和社会发展计划草案的报告》指出，要深化重点领域体制改革，推进燃气发电、核电上网电价形成机制改革。随着电力市场化的逐步推进，核电市场化交易规模占比近年来逐渐扩大，截至去年底已有近40%的核电通过市场化交易形成价格。自2020年起，煤电价格联动机制取消，核电定价机制由标杆上网电价改为“基准价+上下浮动”的市场化机制，对核电经济性提出了更高要求。推进核电上网电价形成机制改革，旨在适应新型电力系统，为建设全国统一电力市场体系奠定基础。核电上网电价定价机制应统筹核电与后端产业协调发展，充分评估目前核电定价机制中对乏燃料处理、核设施退役等外部性成本的内部化处理，制定考虑外部性成本因素的核电定价机制，同时还应充分体现核电清洁低碳、稳定高效的能源价值。核电行业应加强与政府部委沟通，在核电定价机制重塑过程中及时表达政策诉求。
04 双碳为核能发展提供重要战略机遇
核能是实现碳达峰碳中和不可或缺的必须选项已成为业界共识。国际能源署（IEA）日前发布《全球能源回顾：2021年二氧化碳排放》报告指出，2021年，全球能源领域二氧化碳排放量达到363亿吨，同比上涨6%，超过了新冠肺炎疫情暴发前的水平，创下历史最高纪录。2019年至2021年期间，我国二氧化碳排放总量增幅超过了世界其他地区总排放量的下降。虽然我国GDP碳排放强度自2000年以来下降了40%，但由于煤炭在能源结构中占据主导地位且工业在GDP中占比较高，我国GDP碳排放强度在世界主要经济体中仍是最高的。因此，如期实现碳达峰碳中和目标十分紧迫且艰巨，是一场广泛而深刻的变革，不是轻轻松松就能实现的。
今年政府工作报告中用较大篇幅安排部署有序推进碳达峰碳中和工作，提出要“落实碳达峰行动方案。推动能源革命，确保能源供应，立足资源禀赋，坚持先立后破、通盘谋划，推进能源低碳转型”。核能是世界发达经济体最大的低碳能源选项，在过去的半个世纪中，核能贡献了一半的低碳电力，帮助降低了二氧化碳的长期排放增速，也在欧美等发达国家碳达峰过程中发挥了重要作用。从我国当前的发展阶段来看，推进能源革命、实现碳达峰碳中和目标也同样离不开核能。近期，中科院学部组织百余位院士专家对我国碳中和路径进行的研究指出，未来我国稳定电源将从目前火电为主逐步转化为以核电、水电和综合互补的清洁能源为主。
核电可以与新能源实现协同互补发展。政府工作报告提出“推进大型风光电基地及其配套调节性电源规划建设，提升电网对可再生能源发电的消纳能力”。近期国家提出以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点，加快推进大型风电、光伏发电基地建设。风光发电大规模替代常规电源将使系统总体有效惯量减小，抗扰动能力降低，迫切需要稳定的基荷电源支撑大比例可再生能源接入电网。可以在大型风光电基地周边规划建设核电，以核电替代煤电作为新能源电力输送通道送出端的支撑电源，有利于推动煤炭等化石燃料的有序减量替代，在提升电网对可再生能源发电消纳能力的同时，可以有效保障电网安全稳定运行。
核能综合利用将在更广泛的领域支撑低碳转型发展。政府工作报告提出“推进钢铁、有色、石化、化工、建材等行业节能降碳”。推进核能的多用途利用与高耗能行业耦合发展，充分发挥核能零碳供能优势，是支撑能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变的有效举措。可以充分发挥高温气冷堆、模块化小堆、低温供热堆、海上浮动堆等各自优势，紧密结合用户侧综合能源消费需求，建立集供电、供热（供冷）、制氢、海水淡化等为一体的多能互补、多能联供的区域综合能源系统，实现对高耗能、高碳排行业的清洁供能。
（作者单位：中核战略规划研究总院）
