积极应对气候变化和深入推进污染减排是当前我国面临的重要任务。全球气候变化是各国共同面临的重大威胁，深刻影响着世界的能源安全、生态安全、粮食安全、水资源安全和公众健康，事关人类生存和发展。应对气候变化问题，必须在发展过程中通过转变发展方式、调整经济结构来统筹解决。低碳发展正是在这种背景下提出的，是一种以低能耗、低污染为特征，依靠技术创新和政策措施构建的一种较少排放温室气体的新型发展模式，是绿色发展的重要组成部分和表现形式之一。
从环境保护的角度看，污染物和温室气体主要源于化石燃料的燃烧，其来源具有一定的同步性；从政策应用看，有利于污染物减排的相关环保措施与应对气候变化、发展低碳经济的相关要求在本质上是一致的；同时，从控制手段看，提高能效和结构调整是实现两者协同控制的主要举措。因此，制定和实施生态环境保护与低碳发展协同政策是中国践行碳强度减排国际承诺，推进国内污染减排工作的有效途径。总体来看，环境保护政策与低碳发展相关政策目标和效果是一致的，但有时也存在不一致。
低碳发展与环保之间存在不协同现象
从中国已有的节能减排实践来看，节能减排两大目标的实现并不完全协调，主要表现在两个方面:
一是低碳不环保。一些所谓的低碳行为的背后，付出了高昂的环境和能源成本。如太阳能光伏发电所需的多晶硅生产耗能很高，同时会伴随产生大量的有害副产品——四氯化硅，难以回收处理，对环境危害严重；又如节能灯的汞污染问题。平均每只节能灯的汞含量一般在1.7~15毫克，而1毫克的汞渗入地下就会造成大约360吨水的污染。按照我国2009年度1.2亿支节能灯推广计划计算，就存在污染2160亿吨水的潜在危险；此外，过度的小水电开发也会带来生态破坏。在低碳建筑方面，一些地方往往忽视建筑功能对气候的依赖性，盲目地采用一些不适宜的节能技术，不仅抬高了投资，运行和维护成本也十分昂贵，还可能导致实际能耗高于一般建筑的情况发生。
二是环保不低碳。污染物控制末端减排技术普遍存在高耗能现象。最明显的例子是电厂、钢铁企业加装一些治理装置后导致能耗上升，即相关污染治理措施或技术会导致能源消耗和温室气体排放增加。根据环境保护部环境与经济政策研究中心的相关研究，四川省攀枝花市实现“十一五”总量减排目标采取的钢铁行业石灰石工艺脱硫措施，会对减缓温室气体排放产生负的协同效应。总而言之，低温室气体排放和低污染排放在一定条件下是矛盾的。
因此，要全面考虑保护环境与低碳发展相协调的原则，实现污染物与温室气体排放的综合控制即协同控制。
环保与低碳发展政策不协同的原因分析
造成污染物控制与促进低碳发展政策的不协同，原因是多方面的，主要包括:
体制机制的原因。节能与减排的管理部门分别是国家发改委和环境保护部，两个部门在制定相关政策、标准，设立控制目标等方面一般易从本部门职责出发，尚缺乏进一步统筹兼顾。
认知水平的限制。有些环境保护或低碳发展政策，在当时的条件下被认为是一项很好的政策，但随着时间的推移，人们逐渐认识到这项政策对控制常规污染物有利，但对促进低碳发展可能不利；或这种政策对促进低碳发展有利，但对控制常规污染物不利。
技术水平的限制。在当前的技术水平下，一些应用的末端污染治理手段本身需要消耗大量能量，虽然能够有效治理污染，但却无法实现对碳排放的协同控制，设施运行的能耗较高。同时，国家鼓励发展低碳技术或产品，但从当前的技术水平看，部分低碳技术或产品从全生命周期来看能耗较高，且伴随着大量污染物的产生。
地区发展的差异。中西部地区经济基础较为薄弱，发展相对滞后，投资环境不够完善，一定程度上导致了IGCC(整体煤气化联合循环发电系统)等既环保又低碳，但前期投入大的技术难以在西部地区应用。同时，有些地方经济发展水平低，环境保护投入较少、群众的环境意识较差。这些地方在制定相关政策时较少关注环保和低碳，一些先进的协同管理理念和做法难以得到推广。
发达国家实施环保与低碳发展协同政策经验
总体来看，发达国家虽然在低碳发展方面尚无成熟的模式可资借鉴，但在生态环境保护方面的成功经验相对较多，特别是在协同控制污染物与温室气体排放方面的相关理念和做法上，值得我们学习借鉴。
强化应对气候变化的环境统一监管。绝大多数发达国家都采取环保部门牵头、其他部门参与的体制，统筹管理环境保护和应对气候变化相关工作。如英国将气候变化主要定位为环境问题，设计了以环保部门为主导的管理体制，将能源需求侧管理纳入环境管理领域；欧盟、德国等也与英国相似，各部门事权划分，采取了以环保部门为主的融合管理体制；日本由环境省统一进行环境管理，针对低碳发展相关问题，从环保出发，与综合科学技术部门紧密联系，充分发挥在环境行政方面的横向调整职能。
将温室气体列入污染物范畴，统一纳入环境监管体系。美国环保署认定温室气体对公众健康和人类福利构成威胁，提议将温室气体定义为危险污染物。无论是根据《清洁空气法》还是根据专门的法案管制温室气体，美国环保署在温室气体管制方面的责任和权力都将越来越大；欧盟也正式将温室气体列入《欧洲污染物排放和转移登记条例》，并纳入原有环境管理体系以加强管控；此外，欧盟等还通过将气候变化、污染综合防治等环境政策融入工业、农业、能源、交通、城市等社会、经济部门的政策体系，促进协同控制温室气体与污染物的排放。
充分利用市场机制作用。发达国家在应对气候变化和促进低碳发展方面，普遍将市场机制作为重要手段之一。在制订环境政策时，充分发挥价格、市场和政府财政以及经济政策的补充作用，把环境费用纳入生产和消费过程中，实施总量控制、征收环境税(费)、经济补贴和税收减免、押金返还制度、排污收费、排污权交易等一系列经济措施。如英国开征了气候变化税，欧盟实行了碳排放贸易制度，美国推行了限额交易的自愿减排体系。
积极研发应用气候友好、环境友好型技术。提高技术水平是发达国家协同生态环境保护和低碳发展的共同选择，其中以高能效、低排放为特征的气候友好、环境友好技术，更被视为发达国家未来新一轮崛起的核心竞争力。
如欧盟力推可再生能源技术和碳捕获与封存技术、美国倡导的智能电网、法国的核电技术等，对促进低碳发展、保障能源安全、应对气候变化以及保护环境有着重大影响。
克服环保与低碳发展政策不协同的对策建议
“十二五”乃至今后更长一段时间内，我国在经济发展、环境保护、应对气候变化和促进低碳发展等方面将面临前所未有的压力，实施生态环境保护与低碳发展协同政策是必然选择。为此，笔者提出以下几点建议:
将二氧化碳视为污染物纳入监管。考虑到温室气体减排与其他污染物减排工作，都涉及排放标准制订、排放量监测核算、排放主体监管等方面工作，现阶段可以将二氧化碳视为污染物并参照污染物相关管理模式，特别是在“十二五”规划的制定中要统筹兼顾温室气体与污染物的控排指标，有效降低新增氮氧化物等减排指标落实可能带来的温室气体排放成本。环保部门多年积累的污染物总量控制经验，对我国开展温室气体减排控制具有良好的借鉴意义。
完善机制体制。加强国家应对气候变化领导小组各成员单位之间的协调与合作，环保主管部门应将应对气候变化、低碳发展纳入日常环保工作中，其他相关部委也应认真考虑国内环境形势，以现行的各项环境管理政策以及相关气候变化政策为依托，通过优化资源配置，节约控制成本，全面探索环境保护与低碳发展的协同控制机制。
构建协同政策体系。加强二氧化硫、二氧化碳和氮氧化物的协同控制与管理。环境保护行政主管部门应以现有的减排政策为依托，促进应对气候变化在环境政策形成过程中进一步得到重视；同时，建议气候变化主管部门优先考虑具有污染物减排协同效应的政策选项，探索包括管理政策、经济政策(如税收、信贷、出口退税)、自愿管理(如环境标志、低碳标志等)的协同控制政策体系。
建立协同监管制度。建立碳排放清单，将碳排放源摸底调查工作纳入污染源普查，建立碳排放源信息库；完善监测体系，充分利用环保部门已有的污染源监测网络，制订温室气体监测的规范方法，确定监测频率，规范信息发布，实现温室气体动态监测。
大力发展协同技术。积极研发污染物和温室气体协同控制技术，如脱硫中减少石灰石使用的技术、离子液法脱硫等，评估现有污染减排技术以及温室气体减排技术的协同效应，加快推广具有显著协同效应的技术选项，加大研发投入和技术创新力度。
努力提高协同控制意识。通过各类培训、举办宣传活动、拍摄宣传片等形式提高公众的参与意识，重点加强对领导干部和高级管理人员的培训，不断深化相关决策者对协同控制的理解。
