近年来,随着我国经济发展的不断加快,城市的聚集效应愈加明显,随之而来的是城市交通拥堵压力的急剧增加。公共交通在疏导交通拥堵方面发挥着不可替代的作用,特别是一、二线城市的快速轨道交通网络,已经成为各大城市公共交通网络的核心。但是,地铁和轻轨项目的巨额投资和高门槛的基础客流量要求,令很多中小城市望而却步。就笔者的实践和观察来看,有轨电车项目是客流量不大的中小城市发展轨道交通、大型城市补充并丰富现有轨道交通网络的优选。随着技术的革新发展以及各地项目经验的逐步积累,如何紧随政策引导,以更合理的路网规划和创新的综合开发模式推动有轨电车项目采用PPP模式进行运作是值得探讨的课题。
政策指引推动行业发展
国务院于2012年发布的《“十二五”综合交通运输体系规划》中提到,“根据不同城市规模和特点,制定差别化的轨道交通发展目标,有序推进地铁、轻轨、有轨电车等城市轨道交通网络建设”,明确将有轨电车纳入轨道交通网络建设体系。同时,2014年3月发布的《国家新型城镇化规划》(2014——2020 年)指出:“优先发展城市公共交通,积极发展快速公共汽车、现代有轨电车。”此外,2015年发布的《国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》对合理建设规划轨道交通系统提出了明确要求:“有序发展地铁,鼓励发展轻轨、有轨电车等高架或地面敷设的轨道交通制式。把握好建设节奏,确保建设规模和速度与城市交通需求、政府财力和建设管理能力相适应。”这些政策均从城市轨道交通发展规划的角度明确了有轨电车的地位。
近年发展势头良好
从政策支持到项目落地需要时间,国内现代有轨电车项目的推广速度虽然落后于地铁和轻轨,但是得益于其比较优势,在过去几年保持着良好的发展势头。相较地铁和轻轨而言,现代有轨电车的建设周期更短、投资额和设计施工难度更低;相较道路公交来说,现代有轨电车又具有节能环保、维护成本低和运营周期长的优势。
截至2014年,全国现代有轨电车建成里程达142公里;到2015年已建成324公里,建成里程增速超过100%。同时,城市轨道交通运营里程中现代有轨电车运营里程所占比例也是持续上涨,截至2015年已超过5.5%。预计至2018年,还将有约750公里在建线路完工且运营。
随着建成里程的不断增长,有轨电车在城市轨道交通中发挥的作用也体现得愈加全面:作为地铁和轻轨的延伸、接驳线路;在卫星城或者开发区内作为独立的交通网络,服务整个区域;中小城市中作为骨干公共交通方式,引导城市发展方向和土地集约化利用;在已有地铁、轻轨系统的大城市,可作为快速轨道交通系统的加密线路;作为专门的旅游观光专线。
有轨电车建设规模的增长为其后续发展打下了基础,线路功能的逐步细分为路网发展带来更多动力。按目前的发展趋势,未来几年内现代有轨电车项目在全国范围内将颇具规模。
快速发展下的隐藏问题
事实上,在过去几年的快速发展中,以政府为主导的BT模式,一方面推动了有轨电车项目的快速开工建设,另一方面也留下了很多问题。
有轨电车作为轨道交通项目,其疏导交通的社会效应能否真正实现,不是单纯的以建成通车为评价标准。从已建成运营的部分有轨电车项目看,普遍存在一些共性的问题:首先,规划过于超前,线路运量与线路途经区域人口密度不匹配,中运量的有轨电车不应该作为区域内的先期实施项目;其次,列车的运营无法达到前期规划设置的目标,运行速度和发车频率过低,实用价值不高;再其次,定位不准,有轨电车线路的修建并未辅以公路公交作为衔接和疏导,导致实际吸引客流能力过低;最后,造价过高,技术方案选择不合适,难以在预估客流量下实现盈亏平衡。
造成以上情况的原因可以主要归纳为技术方案成本高、运营经验不成熟和线路规划不系统3个方面。而现阶段随着整车和信号系统的国产化以及前期项目运营经验的积累,合理的线路规划不仅是决定有轨电车项目能否发挥其应有社会效应的最重要因素,也是转变运作模式、推广PPP的基础。
推广关键在于路网规划
不同于BT模式,PPP模式的风险共担机制与投资收益机制要求项目的实际运营情况与规划和假设出入不大,项目实施才有价值。
要实现这一点,需要规划部门着重做好有轨电车路网的整体规划和单条线路的功能定位,并设计有针对性的绩效考核标准和财政补贴方案。
具体来讲,有轨电车项目推广PPP模式,需要在规划方面做出以下努力:第一,注重整体规划,明确有轨电车线路在区域公共交通网络中的定位和职能,区分主线和支线,并为以后的换乘、线路延伸预留空间;第二,保留线路的扩建空间,在站台延长、车体编组和增加车站方面预留空间,以满足中远期客流量增加的改扩建需求;第三,在有轨电车路网上设计交通枢纽,增强与其他公交方式的连接,增强线路的实际疏导能力;第四,注重土地综合开发方案,规划沿线商业物业项目,探索“BOT+TOD”模式的实践。此外,还应合理设置对社会投资人的要求,以投资人能够满足项目建设和运营的基本需求为选择标准,重点考察运营管理方案。
总结和分析有轨电车项目的发展现状,建设和运营对社会投资人来说已不再是门槛。转变运作方式、推广PPP模式的关键就在于有轨电车项目能否设计出合理的路网规划和创新的综合开发模式,吸引社会投资人参与竞争,实现良好的社会效益和经济效益。
