PPP 信托参与的政府特许经营项目按照寿命周期大致可以分为下面几个阶段:立项与可行性研究阶段、选择私人合作伙伴阶段、项目建设阶段、项目运营阶段、项目移交阶段。
(1) 立项与可行性研究① 立项
公共项目PPP 模式的提出,一般有两种情况:一是各级政府根据自身发展规划、社会对扩大和增强公用事业及基础设施的需要,以及实现经济发展和社会满足程度等,提出了开发项目的建议;另一种情况是有项目发起人根据政府确定的建设规划和重点,自身发展的需要以及对市场的需求进行研究的基础上,向政府提出项目建议。但由于目前我国市政及基础设施的规划、设计、建设受到政府的控制,所有政府公共项目的兴起一般还是政府提出的。在立项阶段,需要明确 PPP 模式的内容、区域、适应范围以及该项目是否使用PPP 模式。
② 可行性研究
在可行研究阶段,需要对项目的可行性做详细的预测,包括项目的经济效益、社会效益等问题,特别是要对项目民营化的可行性进行评估,包括对民间资本的吸引力、民间资本的实力和风险承受能力等方面进行综合评价。根据不同的具体模式,在该阶段中,公共部门与私人部门呈现出不同的合作关系。
(2)确定 SPV
确定SPV 是 PPP 项目运作程序中非常关键的一个环节。政府一般通过招标引入竞争机制,选择综合实力雄厚的私人投资机构成立项目公司。
①PPP 项目招标
首先,政府必须制作资格预审文件、招标文件、特许权协议以及评标标准,而且还要提供项目的详细资料,包括项目必须达到的具体标准,如项目规模、履约标准、项目收入来源等等。其次,政府或其专门负责 PPP 项目的机构发布招标公告,然后对报名的私人投资机构进行资格预审,从中选择数家私人投资机构发售招标文件。
②PPP 项目投标
由于PPP 项目的竞标激烈,信托公司与其他投资机构往往组成联合体参与竞标,而联合体中往往有代表政府股权的投资机构,这样的联合体符合 PPP 项目的要求,具有很强的竞争力。正式参加竞标至少应该向政府部门提供以下文件:投标函、项目的可行性研究报告、项目总投资估算额、预期收费标准以及招标文件中要求的其他文件。在某些情况下,应当允许在投标书中对项目的一个或几个方面提出修订或提出替代性方案,以便更好地完成项目的建设。
③PPP 项目评标
PPP 项目评标和定标投标完成以后,政府部门对提交的投标书进行评估,评估内容包括项目方案、风险评估、投标人的经济、技术实力,要求政府支持的程度、通过评估初步选出几个(两个或两个以上)条件较好的信托公司与其他投资机构组成的联合体作为暂定中标者。
④ PPP 项目谈判以及成立项目公司
信托公司与其他投资机构组成的联合体中标后,谈判程序一般是先由政府与第一个中标者进行特许权协议的谈判,经过充分的协商,双方就一系列问题达成一致意见,政府就与其签订特许权协议,如果双方谈判失败,政府就与第二个中标者进行谈判,依此类推。谈判成功之后,由信托公司与其他投资机构组成的联合体申请成立项目公司,政府依据有关规定,批准成立项目公司。签订特许权协议之后,项目公司还要银行等金融机构、原材料的供应商等签订一系列合同,并提出开工报告。需要注意的是后续的一切协议都不能与和政府部门签订的特许权协议中规定的内容相违背,否则该协议无效。
这一过程信托公司要根据自身条件,选择合适PPP项目,联合其他私人投资机构并创造条件满足政府提出的要求,顺利通过政府的审查程序。
(3)项目建设
有信托公司参与的项目公司的建立标志着该项目开始进入建设阶段。项目公司作为项目的具体管理者,开始进行项目的筹资、建设、运营等计划,需要与银行、原材料供应商、建筑承包商、保险公司等签订一系列合同,并提出开工报告。项目公司组织各相关单位进行项目开发。在开发过程中,政府随时对项目开发状况进行监督,出现不符合合同的情况及时与项目公司沟通,并确定责任主体。在建设阶段,要正确选择发包方式,理顺与建筑承包商、材料商的合同关系。
(4)项目运营
项目运营将持续到特许权协议期满,在这个阶段,项目公司直接运营项目或通过与专业管理公司签订合同并由后者运营项目。在整个项目运营期间,项目公司按照协定要求对项目设施进行维护。为了确保项目的运营和维护按协定进行,贷款人、投资者、政府和居民都拥有对项目进行监督的权利。在运营阶段,要在可行性研究的基础上,合理定价,既能使自身获得预期收益,又不影响最终用户的利益。
(5)项目移交
涉及项目移交的,特许经营期满后,项目公司要将项目的经营权(或所有权、或所有权与经营权同时)向政府移交。通常情况下,项目在策划时尽量保证项目的现金流量能够偿还项目债务,并使项目公司有一定利润,项目最后移交给政府时一般是无偿的,或者象征性地得到一点政府补偿。在移交阶段,要做好资产评估、利润分红、债务清偿、纠纷仲裁等问题。此外,政府要做好项目移交后的后续工作,保证市政公用产品及基础设施供应和服务的连续性、稳定性。
二、信托参与PPP项目的制度安排
在政府和市场逐渐融合的条件下,信托参与PPP项目就成为公共产品市场化进程的重要制度性选择。这种合作制本质上体现了政府与私人部门之间的长期伙伴关系,它是建立在合同框架之中,政府与PPP项目公司试图通过合同来约束和制衡双方的利益冲突和矛盾,促使双方都能够从中受益。
政府可以通过公共开支,决定提供某种物品和服务,但不意味着必须依靠政府雇员和设施来提供这种服务。政府利用PPP项目公司的运营效率和竞争压力,提高公共部门的生产和技术效率,同时政府利用合同规范PPP项目公司的运营,实现公共利益的最大化。PPP项目公司则可以从合同管理中减少由于政府行使自由裁量权而带来的随意性损失,可以在稳定的环境中寻求自我发展的空间,追求自身的利润。在政府和私人机构之间的这种长期博弈中,形成一个长期稳定的纳什均衡。
(1)政府和PPP项目公司各自担任的角色① 政府:监管者、合同的外包方
政府是合同的需求方,根据需求的内容和难度,政府提供一系列的支付,从管理合同、租赁合同、特许经营、BOT 等多样化合同类型中,选择最为恰当和符合目标的类型。它不必针对合同的每一个技术细节进行制定,只需要考虑合同是否给公众带来最终的效果,通过绩效评定运营商的效率大小。这种绩效评定改变了政府以往直接操纵企业的运营过程的角色,也改变了政府以往的行政管理的方式和手段。政府成为外部的监管者和合同的外包方。
政府作为这种制度的安排者和付费者,按照萨瓦斯的论述,政府在公私合作制中理想的角色是:公共物品和服务需求的确认者;精明的购买者;对所购物品和服务的检查者和评估者;公平税负的有效征收者;谨慎的支出者,适时适量对承包商进行支付。
在PPP 模式实施过程中,政府的职能主要包括以下几个方面:
第一,项目选择和开发主体确定。政府是项目的选择和确定者。并不是所有的公共项目都适合应用PPP模式,因此,政府需要对公共项目的民营化进行可行性分析,从众多项目中选择适合以 PPP模式运作的项目,并组织项目招标,对投标的私人或私人实体进行综合权衡,确定最终的项目开发主体。
第二,项目监督。私营资本进入公共领域,项目开发和运营过程中的各种经济关系通常按照事先签订的合同来确定,而不能像传统项目开发那样随时由政府或有关部门进行协调。因此,政府不仅需要签订严密的合同,而且要对合同的履行情况进行监督,对违反合同的情况进行及时纠正,引导项目向预定的方向发展。
第三,提供法律保障和政策支持。为了促进私人资本进入公共领域,政府应该创造良好的法律环境和政策环境。首先,政府应出台专门的法律法规,规范相关部门的职责,明确项目运作的流程,使项目运作有法可依;其次,为了项目成功运作,政府还应从政策上予以支持,包括充分授权、减免税收、资本投入和相关配套设施的改革等。
② PPP项目公司:运营商、合同的承包方
PPP项目公司是合同的供给方,它是根据合同的要求和自身的生产能力,具体运营公共物品和服务的生产和销售,是合同的承包方和运营商。在 PPP 模式运作过程中,PPP项目公司的职能主要包括:
第一,投标与谈判。在政府公开招标的有关文件以后,信托公司及其合作者在咨询公司的帮助下,对项目进行可行性研究,在确认项目可行的基础上制作标书并参与投标。中标后,与政府就项目开发的相关内容进行谈判,并签订PPP合同。
第二,项目开发、运营(和移交)。PPP项目公司在合同签订后,通过与银行(金融机构)、设计单位、建设单位、咨询单位等合作单位签订相关合同协议,完成PPP项目的融资、设计和建设。项目竣工后,私人机构在特许期内负责项目的运营,通过项目收益偿还贷款、上缴税金和向各成员分配利润。涉及项目移交的,在特许期结束后,私人机构根据合同约定将项目移交给政府。
第三,确保项目的服务质量。以PPP 模式运作的公共项目的服务对象是公众,因此在项目运营期内,PPP项目公司应尽量满足使用者的需求,确保公共产品的服务质量。
(2)PPP 模式的制度安排构成
政府和PPP项目公司的制度安排主要包括了合同承包、特许经营和补助三种类型。在实际的运营过程中,这些制度安排还会派生出许多形式。下面我们通过对这三种类型的分析,说明政府和PPP项目公司之间的关系。
合同承包。在这种制度安排中,PPP项目公司是生产者,政府是合同的发包人,它付费给生产者。这是一种合同外包的类型。在美国,联邦政府所需要的很多固定资产、设备等都是通过合同承包实现的。在地方各州,道路、学校和政府办公设施也通过这种合同安排。另外,还有许多服务合同安排,例如垃圾收集、救护车服务、路灯维修、马路维修等。
合同承包的主要特征是:工作任务明确;有潜在的竞争者;政府能够检测承包的工作绩效;承包的条件和具体要求在合同文本中能够得到体现。
特许经营。政府将垄断性特权给予PPP项目公司,让它在特定领域里提供特定服务,通常在政府的价格管制条件下进行。它包括了排他性特许和资格许可(非排他性)两种类型。特许经营下,政府不需要向生产者支付费用,而是私营机构通过向消费者收费获得成本的补偿。
因此特许经营的产品和服务必须能够收费,例如电力、燃气、自来水、污水处理、废物转化为能源、电信服务、港口、机场、道路、桥梁及城市公交等。法国的城市间的收费公路可以由私营机构投资、建设、拥有、管理和保养;英吉利海峡隧道也是典型的特许经营模式。
补助。补助是政府给予生产者的补贴,包括了资金、免税或其他税收优惠、低息贷款、贷款担保等。补助合同的目的是促使生产者向特定消费群体提供低价格的特定物品,是实现普通服务的一项重要内容。在美国,农产品和医疗就是政府通过补助生产者来实现低价格水平的服务。
