特别是最近印发的《通知》,更首次列出了地方政府购买服务负面清单,包括铁路、公路、机场、水电煤气等基础设施和储备土地前期开发,农田水利等建设工程都被囊括在内,建设工程与服务打包的政府购买服务形式也被禁。
同时,金融机构和非金融机构提供的融资行为也被严禁纳入政府购买服务范围。
政府购买服务究竟是什么
据苏宁金融研究院宏观经济研究中心主任黄志龙介绍,目前以政府购买服务名义变相违规举债的现象较多,特别是一些地方在公路、机场、通讯等基础设施、水电煤气等公用事业、教育、医疗卫生等公共服务领域,以政府购买服务的名义向金融机构融资,或者向社会企业进行BT、BOT等名义的融资不乏少数。
政府购买服务,在某些时候就相当于在PPP的旁边开了另一道门,而这道门的特点是"门槛低、容易进",政府、企业、机构都纷纷踏入这道门,PPP也陷入了尴尬境地。
PPP行业专家、锦天城律师事务所合伙人刘飞表示,《通知》主要的作用是堵住了"后门"。
"堵后门"利好PPP
最近两年假借政府购买服务实则违法违规融资的行为可谓屡禁不止,由于其程序简单、周期短、没有监管,地方政府和金融机构大力推进;而PPP项目的落地周期正常来说是5个月以上,不少投机者纷纷选择了冒险取胜、险处求生,结果形成了大量变相债务,削弱了43号文(《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》)控制地方债务的效果,对PPP模式产生了很大冲击。
据了解,政府购买服务理论上不能超过三年,超过了就不可能符合先有预算后采购的原则,但PPP的周期都比这个要长,近十年的时间,对于机构、投资者、社会资本而言都无疑是一个挑战。绕过PPP,成了一个"巧方法"。"由于不愿受到PPP规则等各方面约束,地方不少基础设施项目都采用简单的政府购买服务形式,这事实上架空了PPP模式。"刘飞指出,因为脱离了先预算后采购的原则,也不受公共预算支出不超10%的限制,政府购买服务在一定程度上将会造成地方政府债务风险。
印发《通知》,对政府购买服务范围做出了明确规定,使各项政策实现了闭合,减少了漏洞,从而为控制地方政府债务和推进PPP创造了有利条件。
民生证券研究院宏观研究主管,PPP研究中心负责人朱振鑫认为,《通知》的印发对金融机构有一定影响,将原有的政府购买服务范围缩小了,投资方向也将逐渐转向PPP模式。记者问到所占比重时,朱振鑫谈道,比例并不好说,然而占比还是很大。
刘飞表示,由于一些基建项目包装成政府购买服务形式"落地快",部分金融机构有2/3的钱都投到了政府购买服务项目,剩下1/3的资金才投PPP项目。而此次《通知》将政府购买服务"歪门"堵住,金融机构原来投到政府购买服务的钱将转移到PPP。"对于已经实施的政府购买服务项目,不能存在'侥幸心理'。"刘飞说,"即使是进行中的政府购买服务项目,并且也由当地人大审批了,但如果不符合先有预算后采购的原则,先前出具的担保函还是可以撤回,并且期限超过三年,也存在合法性的问题。"
同时,《通知》的印发对一部分已经投资政府购买服务项目的民营企业将会产生一定的影响。刘飞认为,这类项目可能会面临整改,如果项目才做到一半,金融机构后续融资是否能到位也是一个问题,很多项目可能会做不下去。
金融机构择优而录
冰冻三尺非一日之寒。《预算法》和43号文出来以后,融资平台公司已经受到了一些影响。此次《通知》的印发无疑是对融资平台公司行为的再次约束。
刘飞指出,未来融资平台公司需要进行商业化的转型,作为一个市场主体去竞争基础设施建设的商业机会。"同时,金融机构的监管规定也并不是新创的,对于项目而言,也要择优而录。规范且设计非常好的项目不会受到影响。"
后门堵了前门何时能通
禁止的政府购买服务和PPP项目当中政府付费类的公益基础设施建设两者并不是一码事,此次《通知》的印发并没有禁止政府付费类的PPP,PPP也并不是这个文件禁止的对象。
"在政府购买服务行为被禁止以后,大量的公益类项目会通过PPP的模式进行操作。"刘飞认为,堵住政府购买服务进行基础设施建设的后门,是对现在已有的PPP公司的利好,因为这种项目将来会更多,对投资人的需求会更大。
国家行政学院经济学部教授冯俏彬则认为,地方债是一个相对复杂的问题,不仅需要加强管制即"堵后门",最关键的是要为地方政府的需求"开前门","没有地方政府愿意主动违规融资,但迫于当地发展的需求,或是经济增长的需求,必须得有项目,这就需要资金,所以当前在封堵这些风险点的时候,也应该为地方政府的正常融资开辟通道"。
其实,近年来我国政府一直致力于打造地方债风险管理"全链条"。"堵后门"的同时,也在适时的"开前门",构建规范的地方政府举债融资机制。
黄志龙介绍,除了在严堵"后门"、"歪门"和"偏门"等灰色地带同时,监管部门也开启了前门,比如6月1日发文允许地方政府发行土地储备专项债,作为地方政府举债的重要途径。这些举措都将使得地方政府举债更加阳光化、透明化、市场化和法治化,有利于防范因地方政府违规举债带来的系统性金融风险。
刘飞表示,现在的"前门"其实只有两个,一个是地方专项债,另一个就是PPP。但是,明年地方政府债券发行会进一步放开,金额会放大,财政部对于这种能够监控、不会造成系统性金融风险的明渠,管理方向上或将逐步拓宽。
黄志龙认为,财政部并没有完全禁止政府购买服务的行为,相反,只要政府购买服务的行为符合《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的精神,应该会得到鼓励和支持。但是,"寅吃卯粮"借债购买服务的行为被禁止后,短期内可能会影响到参与政府购买服务的业务规模,但是从中长期来看,更有利于控制这些企业的财务风险。
