2015年以来，政府与社会资本合作（PPP）模式获得多部委力推，财政部、发改委更多次发文指导加速推进PPP项目。PPP模式已成为当下中国最热门的政府项目实现方式。
在全国一片红火地推广PPP项目的同时，财政部与发改委的职能并不明确，在何种框架下执行PPP项目，具体由哪些部门监管PPP项目，依照何种法律法规对PPP项目进行监管，职责分工的不确定引致PPP项目在实务执行中经常受到的政策影响而左右摇摆。
一、财政部、发改委对当前中国PPP的内涵定义的区别
当前中国PPP的内涵是由一系列政策文件所逐步揭示的。从2014年开始，财政部和发改委从不同的角度出发，分头探索、研究符合中国国情的PPP的内涵。2015年5月，国务院办公厅发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中（国办发[2015]42号），在42号文中，双方对PPP定义与社会资本范围达成了初步共识。
表1 财政部、发改委与42号文对PPP内涵与社会资本范围的定义
通过对比发现，财政部和发改委的定义虽然都体现了PPP的四个要点，但角度上略有不同。财政部的思路是从长期合作的角度出发，通过阐释公私之间的权责分配来说明PPP的运作方式。发改委的思路是从提高供给效率的角度出发，通过列举公私之间合作的方式来给出PPP的定义。此外，关于PPP中的社会资本，财政部和发改委在国有企业（特别是地方政府融资平台）能否成为社会资本主体的问题上有所冲突。
42号文体现了中国政府对PPP内涵的总结与升华，是财政部和发改委两方面探索的统一。首先，它表明PPP可被看作是政府向私人部门长期采购服务，是平等的合同关系（缔约），解决了PPP下公私合作的法律关系问题；其次，它强调了在PPP方式下，提供公共产品和公共服务的职责最终还是属于公共部门，PPP不是推卸责任的手段，政府仍有责任竞争、择优地选取供给方以保证供给质量；最后，它拓宽了社会资本主体的外延，将部分符合条件的地方政府融资平台也纳入了社会资本范畴，消除了前期政策的冲突。
二、发改委与财政部之间的职责之争
围绕PPP模式，财政部与国家发展改革委之间的职责划分一直是社会广泛关注的焦点。2014年至2016年7月，财政部和发改委就PPP模式的管理职权没有一个明确的划分，两部委都分别出台了若干关于PPP项目的文件，文件内容上或多或少存在两部委不一致甚至冲突之处。
2016年7月7日，国务院常务会议上，正式明确和统一了PPP实施领域，并划分了两部委的管理权责，即发改委主管基础设施领域的PPP实施，财政部主管公共服务领域的PPP实施。随后财政部与发改委分别出台一系列有关推进政府与社会资本合作的文件，现整理如下。
（一）财政部文件
1.2016年10月12日，《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》
2.2016年10月20日，《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》
3.2016年11月24日，《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》
4.2016年底，财政部下发通知，对符合条件的42个新建示范项目和地方融资平台公司存量转型项目，拨付2.6亿元PPP项目以奖代补资金。
（二）发改委文件
1.核心文件
（1）2016年8月30日，《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》
（2）2016年10月27日，《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》
（3）2016年12月21日，联合中国证监会《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》
2.其他文件
（1）2016年9月2日，《关于请报送传统基础设施领域PPP项目典型案例的通知》
（2）2016年11月21日，联合国家林业局《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》
（3）2016年12月6日，联合农业部《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》
（4）2016年12月21日，《传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目库管理办法（试行）》
（5）2016年12月31日，国家发改委与交通运输部联合印发《关于进一步做好收费公路政府和社会资本合作项目前期工作的通知》
（三）财政部、发改委联手发文
2016年11月17日，财政部、发改委为落实《国务院办公厅关于对真抓实干成效明显地方加大鼓励支持力度的通知》（国办发【2016】82号），推荐评选推广PPP工作成效明显、社会资本参与度高的市（州）、县（市、区）作为表扬激励对象，根据国务院常务会议“公共服务领域的政府和社会资本合作项目，由财政部牵头负责；传统的基础设施领域的政府和社会资本合作项目，由发展改革委牵头负责”有关要求，共同发布《关于报送推广PPP模式成效明显市县名单的通知》。
三、财政部、发改委推进PPP项目开展的程序区别
（一）基础建设与公共服务互为渗透
财政部和国家发改委是PPP模式的主推者，但此前两大部委分工不明晰，而82号文则将PPP领域划分为公共服务和基础设施两大类，分别由财政部和国家发改委统筹负责。
1.公共服务：公共服务可以根据其内容和形式分为基础公共服务，经济公共服务，公共安全服务，社会公共服务。基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务，如提供水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电与气象服务等。经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织即企业从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务。社会公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务。社会发展领域包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域。社会公共服务是为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求，如公办教育、公办医疗、公办社会福利等。
2.基础建设：基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，它是社会赖以生存发展的一般物质条件。基础设施不仅包括公路、铁路、机场、通讯、水电煤气等公共设施，即俗称的基础建设，亦都包括教育、科技、医疗卫生、体育及文化等社会事业即“社会性基础设施”。
从公共服务与基础建设的定义可见，两者互为渗透，基础设施离不开公共服务，公共服务也离不开基础设施，元立方金服研究人员这是个棘手的问题，PPP类项目很可能既涉及到基础建设，又涉及到公共服务，受到双重不同标准与要求的监管，PPP项目方与地方政府都陷入棘手难以协调的处境。
于财政部而言，2016年10月出台的《公共服务通知》明确，各级财政部门要聚焦公共服务领域深化PPP改革工作。要严格区分公共服务项目和产业发展项目，在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作。
于发改委而言，2016年8月出台的《基础设施通知》则明确，各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作。
国家发改委还列出了传统基础设施领域推广PPP模式重点项目清单，涵盖上述七大领域、百余个项目。
但是两部委并未就公共服务与基础设施有明确的界定，仅从上述两份通知来看，公共服务与基础设施均覆盖能源、交通运输、水利、环保、农业、林业、市政工程七大领域。
（二）财政部与发改委从各自职责出发，规范PPP项目的开展
两部委从不同职责范围出发，从不同方面规范PPP项目推进工作。财政部更注重对财政支出责任、政府债务管理角度规范PPP；发改委主要是从推进项目开展角度推进PPP项目开展。
财政部文件要求，防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任，避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任，规避PPP相关评价论证程序，加剧地方政府财政债务风险隐患。财政部2016年11月24日下发的《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》也明确规定，地方政府及其所属部门参与PPP项目，不得承诺回购其他出资人的投资本金，承担其他出资人投资本金的损失，或者向其他出资人承诺最低收益。
发改委文件要依法签订规范的项目合同，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、履约监督、信息披露等内容，细化完善合同文本，确保合同内容全面、规范、有效。另外，发改委要求强化并提升政府和投资者的契约意识和诚信意识，规范履约行为，形成守信激励、失信惩戒的约束机制，促使相关主体切实强化责任，履行法定义务。加强政务诚信建设，提高政府履约能力，优化社会资本参与PPP项目的信用环境。
（三）财政部、发改委对PPP项目开展的程序不同
1.财政部
图1 财政部推进PPP项目开展的程序
2.发改委
图2 发改委推进PPP项目开展的程序
四、推进PPP模式的相关建议
对于目前我国的PPP环境而言，简单的主管部门分工无法解决PPP开展中的实际问题，反而给PPP项目的开展落地带来更多的难题。PPP项目在同时涉及基础建设与公共服务的情况下，依据财政部还是发改委的规定进行推进，申报审批应交由哪个部门负责，项目是否还需要通过“物有所值”评价与财政承受能力论证，这些不确定因素都为PPP项目的执行造成困难。
PPP模式的开展应该有一个统一的标准规定。首先，要完善法律法规，及时清理、修订现存的、不适应当前PPP发展的法律法规，积极推动更高层次的立法，争取出台统一的基础性法律，解决相关法律、部门规章和规范性文件衔接不畅、相互冲突的问题；其次，要建立健全体制机制，完善PPP所需的各项配套措施，包括出台物有所值评价指引、建立常规性的“再谈判”机制等，打造科学、完备的PPP操作流程，方便PPP项目流程化推进；最后，要引入第三方监督评估机构，加强信息披露和社会监督，在兼顾各利益相关方利益诉求的同时，增强PPP项目的透明度，防止可能的道德风险。
