这样做的好处是，既保证了相关公共产品的提供，又防止政府规模的扩大、防止政府越俎代庖。总之，推进供给侧结构性改革，需要“出钱自己办——少出钱请人办——不出钱只放权”等多管齐下，打造我国公共支出和公共服务的现代治理体系。
如果通过PPP等模式简单粗暴地将社会资本嵌入政府公共产品的提供过程，那么社会资本很可能“狐假虎威”，获得了谋取更大私人利益的“抓手”，进而扭曲公共产品的提供，从而损害社会整体利益。为此，对于PPP模式不能放任自流，必须加以规范和限制。
尽管政府部门是在公共利益轨道上“公转”，而社会资本在私人利益轨道上“自转”，二者看似风马牛不相及，但是让社会资本在私人利益轨道“自转”基础上，将其纳入政府部门“公转”的“星系”，则有望实现政府与社会资本之间的“双赢”。
当然，对于政府和社会资本合作，我们还需要有更宽广的视野。此次PPP模式被提出的背景是，2014年以来我国社会经济发展遇到的“新常态”，全球经济不景气导致我国外需不振，政府部门，特别是地方政府部门“撸胳膊挽袖子”亲自来到了“稳增长、调结构”的第一线，通过地方融资平台集中了大量资金。
这时的社会资本面临既无“源水资金”、又无“投资项目下锅”的窘境。因此，归结起来，PPP模式要想健康发展，就需要处于“强势地位”的政府部门在一定程度上“放手”、“让位”，给社会资本以更大的“用武之地”。
2016年底以来，美联储在金融危机之后开启了“缩表”进程，即要压缩其2008年金融危机以来执行的量化宽松的货币政策，为其央行的资产负债表“减费”，标志着其货币政策的“转向”。
与此相呼应的是，美国总统特朗普也启动了减税计划。如果将政府财政收支看成是政府的“资产负债表”的话，特朗普减税就是政府财政收支的一种“缩表”尝试。当然，在强大的政治压力面前，这种政府财政的“缩表”并一定能够轻易成功。实际上，不管是央行的“缩表”、还是政府财政的“缩表”，都不一定是绝对的，相对“缩表”更为常见。也就是说，央行货币发行和财政扩张的步伐只要相对慢于经济增长，就是一种“缩表”。
生活在“地球村”当中，我国早在2015年就提出以“三去一降一补”为核心内容的供给侧结构性改革。这就为政府和社会资本合作提供了更大的空间和可能。
依效付费机制是PPP项目实施关键
环境PPP项目的绩效考核指标，要充分考虑环境管理的特点，要更加强化结果导向而非过程管理。
建立科学合理的依效付费机制，不但能够提高合作周期内社会资本污染治理的持续动力，确保环境公共服务供给的质量和效率，而且通过绩效考评能够倒逼环保产业准入门槛的提高，促进环保产业健康发展。
为进一步发挥依效付费机制在环境PPP项目实施中作用，实现预期环境效益，依效付费机制的设计中尤其需要关注几个方面的问题。
一是环境综合整治项目要强调项目之间的关联性。在环境PPP项目中，多个项目打捆实施的综合整治项目较为普遍。在项目整合过程中要充分考虑项目之间的关联性，如项目的实施对改善某一区域、流域环境质量均具有贡献性，或者通过同一类型的项目实施实现PPP项目的规模效应，以降低社会资本建设与运营成本，提高收益能力。将相互之间缺乏关联的项目整合成一个PPP项目实施，其绩效目标就难以合理确定，环境效果也将无法保障，因此要尽量避免将不同类型的项目、相互之间缺乏关联性的项目生硬地捆绑到一个PPP项目中。
二是绩效指标的设计要与当前以环境质量改善为核心的管理要求相适应。强化环境质量改善,顺应了人民群众的强烈期盼,是环保工作的根本。“十三五”生态环境保护规划、水污染防治行动计划等均提出了以提高环境质量为核心的要求。“十三五”生态环境保护规划更是提出了六项环境质量约束性指标。当前，我国已经进入以环境质量改善为核心的效果时代，将以环境质量考核来衡量各地环保工作。各地在环境质量考核的压力下，势必会通过PPP项目绩效考核传导给社会资本方。
环境PPP项目的绩效考核指标要充分考虑环境管理的特点，要更加强化结果导向而非过程管理，要更加强化环境质量改善而非仅仅达标排放，以确保政府对社会资本的绩效考核要求与环境管理要求方向相一致。
三是绩效目标的确定要充分考虑阶段动态性。按照相关规范要求，PPP项目合作周期一般不少于10年，多则30年。在如此之长的项目合作周期内，环境质量改善目标具有阶段性的动态调整，短期内可能是实现环境质量一定幅度的改善，长期而言环境质量要与环境功能区目标要求相适应。绩效目标的设定不但要考虑目标的可达性，更要充分考虑不同阶段目标要求的动态性，不能将短期环境质量改善目标作为一成不变的考核要求，要尽量让社会资本对合作周期内政府绩效考核方面存在的风险有充分的认识。
四是绩效考核结果要与政府付费全面挂钩。目前环境PPP项目中政府付费往往分为可用性付费与运营绩效付费，可用性付费与工程项目完成质量挂钩，而不考虑项目设施或服务的实际需求，运营绩效考核大多仅仅与运营绩效付费挂钩。但对环保PPP项目而言，运营绩效付费占政府付费总额的比例普遍偏低，仅将运营绩效考核与其中的运营绩效付费挂钩，很难确保项目运营要求得到全面落实，环境质量改善效果也将无法保障。因此，对环境PPP项目而言，要将绩效考核结果与政府付费全面挂钩，增强社会资本持续运营动力，真正实现政府资金从“买工程”向“买效果”转变。
PPP项目形成的政府支出并非“刚性”义务
从前的融资平台意在“融资”，现在的PPP项目重在“经营和增效”，这是两者本质的不同。
实践中有一种误区认为，过去是政府通过融资平台借债，然后购买社会服务。与此类似，PPP项目提出的政府与社会资本合作，是另一种形式的政府“圈钱”，既然两者都可能导致政府未来发生支出，岂不就是相同的政府债务？
我国制度规定，政府不允许对PPP项目进行收益担保或兜底，政府和企业在PPP项目中是“合作”关系，双方风险共担，而非政府单方面的承担项目盈亏。
与过去政府成立地方融资平台然后借款投资相比，PPP项目并非政府由于缺钱而拉上企业藉此融汇社会资本。PPP项目的主要目的是为了提高政府资金的使用效率，通过引入社会资本对公益项目进行混合所有制改造，发挥私营资本的经营管理活力。也就是说，从前的融资平台意在“融资”，现在的PPP项目重在“经营和增效”，这是两者本质的不同，这种差异是正确评价PPP项目社会价值的前提。
将PPP项目错误地类比成地方政府的融资平台，忽略了PPP项目的经营为主的属性。不能从国家宏观经济目标角度（混合经济模式、资产证券化）理解PPP项目，过于“就事论事”。
PPP项目有三种支付方式：政府付费、可行性缺口补助、使用者付费，使用者付费项目不会构成政府支付，无关政府债务的讨论，政府付费和缺口补助会形成政府的支付责任。有观点认为，既然政府要承担一定的支付责任，难道这不是政府债务吗？
PPP项目形成的政府支出并非“刚性”的偿还义务，政府与企业本质上是风险分担的机制，政府不承担必然的购买责任，也不具有确定的债务金额。
将“支付责任”等同于“政府债务”，混淆了政府公共支出和劳务购买的区别。政府承担公共服务的提供责任，反应在财政上是各年的预算支出，但预算支出不是政府债务，不具有必然偿还性，也不会导致政府风险。PPP项目下企业方的服务（或产品）收费是“软约束”而非“刚性”兑付，不具有债务法律层面的必然支付特征。只有当政府购买的PPP项目服务超出了财政支付能力，才会产生支付风险。
政府债务是从宏观角度描述政府应承担的法律责任，是统计意义上的概念。政府负债特指财务报表中“负债”要素，我国政府会计具有司法属性，“负债”确认应遵循法规而不能简单类比企业财务会计准则。
理想的状态是，所有的政府债务都可以完整地体现在政府财务报表中负债，但现实情况是，由于会计技术的局限性，财务报表中的负债仅能够体现符合会计准则确认和计量要求的债务，而有些隐形的、不能可靠计量的债务尚不能计入财务报表。
目前，我国行政事业单位会计核算主要采用收付实现制，政府预算收支没有负债要素，现行收付实现制的预算会计体系不确认PPP项目产生的财务报表“负债”。2016年颁布的政府会计准则虽然部分引入了权责发生制，但准则对负债的界定也仅限于政府发行的债券，核算范围尚未涉及所有的法定支出。
在权责发生制下，如果PPP项目产生的政府支付责任超过财政承受能力会产生负债。政府确认负债的时点，应以政府“控制”企业服务为准，当且仅当政府接受服务、但无法支付合约款项时才产生负债，这是政府预算“支出”和“负债”的根本区别。
PPP项目成功，需要天时、地利、人和
在PPP项目中，咨询公司的作用说到底是“咨询”，最终的决策者还是政府。咨询公司要充分发挥好应有的作用，促进PPP治理水平的提高，需要政府和咨询公司之间的默契配合。
2014年以来，PPP在中国进入高速发展阶段，并呈燎原之势。PPP带来的这场变革规模大、影响广。过去，一些PPP项目以失败而告终，政府可以将项目回购，回到政府自己运营的老路上。当项目的体量以万亿来计算的时候，PPP只能成功，不能失败，因为政府已经无力回购如此大体量的项目。在这种情况下，强化PPP的治理机制十分重要。
笔者认为，PPP项目的成功，需要天时、地利、人和。天时是指项目上马经过理性决策，地利是指市场上有成熟的社会资本进行较为充分的竞争，人和里面最重要的就是实施机构能够请到好的专业咨询机构。
咨询机构的工作对一个PPP项目的成败十分重要。应该说，没有好的咨询公司，PPP项目要成功很难，但咨询公司也不是万能的。在PPP项目中，咨询公司的作用说到底是“咨询”，最终的决策者还是政府本身。咨询公司要充分发挥好应有的作用，促进PPP治理水平的提高，需要有政府和咨询公司之间的默契配合。
地方政府与PPP咨询机构之间的关系不是简单的“一锤子买卖”。如果说PPP是政府和社会资本之间的“婚姻”，那么PPP咨询机构就是牵线的“红娘”。要做好“红娘”，显然要了解政府方的决策机制和各具体部门的行事风格，这样在面临复杂问题的时候能够迅速协调各个部门，消除部门间的信息不对称，高质高效完成决策。
同时，咨询机构也可以针对地方性法规、规章、规范性文件的具体要求和地方政府的实际情况，因地制宜地制定相应的项目实施方案。形成了这样的合作默契之后，政府和咨询机构双方均可以节约交易成本，实现双赢。
咨询机构作用的发挥还依赖于中央层面PPP相关规则的进一步明确。PPP咨询本质上分为两个部分，一部分是商务交易的达成，一部分是合规运作。
随着PPP监管框架的日益完备，PPP咨询中合规成分的比重越来越大。但是，有关PPP的规则呈现效力低、碎片化、项目间有冲突的特点，规则缺位、错位、越位的问题均有存在。
目前，有些规则还具有不确定性，例如PPP项目政府付费适用的增值税税目和税率，可以通过商务条款的设计加以规避，但是很多存在冲突的条款在实践中让地方政府和咨询机构感到无所适从。笔者希望中央政府层面能够尽快就业界争议较大的问题出台明确的指导意见，从而给地方政府和咨询机构划定明确的规则边界。
信托公司的PPP金融创新实践
PPP业务具有不断创新的空间。信托不仅是一种金融工具，更是一种制度安排，信托以其独特的优势具备有利条件成为PPP领域金融创新的重要力量。
PPP作为一种市场化、社会化的公共产品供给管理模式，与特定的社会经济发展水平、市场参与主体、法律制度环境密不可分。在由发达国家引入中国的过程中，势必与中国现阶段特定的体制相互作用、相互影响，由此形成具有典型中国特色的PPP实践。
信托公司因其具有横跨货币市场、资本市场和实业市场的灵活优势，凭借在基础设施领域积累的丰富投融资经验，与PPP模式存在着天然的契合点，在开展PPP业务时展现了较大的潜力。
PPP作为一项周期长、环节多的创新业务，需要金融机构为其提供定制化的综合金融服务。不仅能够提供传统项目贷款融资，也要能参与前期股权投资；不仅能够解决建设期资本投入，也要能提供运营期再融资。
从PPP项目的资本结构角度，中信信托充分发挥信托制度灵活优势，创新采用了“股+债”投融资模式，一站式解决项目投资建设的全部资金需求。一方面，作为项目公司股东为项目公司提供股权投资，另一方面，作为项目融资机构为项目公司提供全部债权融资。股债联动模式不仅有助于信托公司掌握PPP项目核心资产和权益，同时有助于降低项目公司二次融资风险，保障PPP项目投资建设按期完成。
从PPP项目全周期服务角度，中信信托采取了PPP全业务链综合金融服务模式，根据PPP项目的具体情况，灵活使用集合资金信托计划、有限合伙基金、契约型基金等多种金融工具，在建设期为PPP项目提供投融资服务，在运营期为PPP项目进行资产证券化安排。PPP项目的投资周期动辄十几甚至几十年，投资退出渠道受限一直是困扰社会资本的问题之一。为解决PPP项目的投资退出问题，中信信托发挥在资产证券化领域的专业优势，探索PPP项目资产证券化，建立PPP项目投资的二级市场，打通PPP项目投资退出渠道，以实现融、投、管、退全流程一站式服务。
PPP业务具有涉及领域广、专业要求高、操作周期长等显著特点，是一项复合型业务。尤其是对于新建的PPP项目涵盖招投标、项目投资、贷款融资、建设施工、项目运营及后续资产证券化等多项专业领域，对参与主体的专业性、综合性要求均较高。
由于PPP模式要求社会资本方全面负责项目投资、建设、运营全流程，社会资本只有在约定的成本收益测算的条件下才能达到合理回报，因此，信托公司需要制定相应的风险管理策略。通常我们会采用产业和金融联盟的模式，与大型建筑商和专业运营商组建“PPP联合体”，联合体成员通过专业分工，实现优势互补、风险分担、利益共享。信托公司需要充分发挥主动管理能力，做好股权价值管理、全程持续管控、项目一线管理等。
PPP业务具有不断创新的空间。信托不仅是一种金融工具，更是一种制度安排，信托以其独特的优势具备有利条件成为PPP领域金融创新的重要力量。
