随着地方政府债务的清理和融资平台转型,以往租赁公司以道路管网及附属设施为租赁物向平台公司发放租赁融资并由政府出具财政安排函、承诺函方式进行担保的传统政信合作模式的合法合规性问题日渐暴露。同时,各地人民政府纷纷下发关于进一步加强政府债务和融资管理通知,更使得这种业务模式无以为继。如何合法合规地开拓政信合作的新模式成为金融机构的新课题。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)提到,要建立健全政府和社会资本合作(PPP)机制,推广政府和社会资本合作(PPP)模式;同时探索创新信贷服务,支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务,探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款,允许利用相关收益作为还款来源。
根据租赁公司开展PPP租赁项目业务的实际需求,现就几类PPP租赁项目可能涉及的担保措施整理如下:
一、排污权抵押
排污权,是指排污单位按排污许可证许可的污染物排放总量指标向环境直接或间接排放污染物的权利。
排污权抵押是指抵押人以自有的、依法可以转让的排污权为抵押物,为其自身或第三人的债务进行担保的法律行为。在法律实践中,现阶段排污权抵押主要为二氧化硫(SO2)排污权抵押和化学需氧量(COD)排污权抵押。为有效控制风险,设立的排污权抵押权应满足下列条件及要求:
1、租赁项目
(1)符合国家产业、土地、环保等相关政策;
(2)通过环境影响评价审批;
(3)租赁项目存续期限原则上不超过抵押人排污许可证有效期限的届满日。
2、排污权抵押人
(1)持有环保部门依法核发的排污许可证,且满足排污权有偿使用的相关要求;
(2)所属行业或产业、贷款项目符合国家产业、土地、环保等相关政策;
(3)排污权抵押人上一年度污染物排放量未超过排污许可证规定的排放指标;
(4)用于抵押的排污权自排污许可证核发之日起闲置期未超过一年;
(5)排污权抵押人近三年内未曾造成重大、特大环境污染事故或事件,且近一年内未曾发生偷排、超标排放等环境违法事件。
3、排污权价值及排污权抵押率
(1)价值评估
排污权价值可参照有偿取得的价格及当期排污权交易市场价格和政府收储价格综合确定。
(2)排污权抵押率
原则上被担保租赁债权的额度不得超过抵押排污权评估价值的80%。
4、抵押登记手续
抵押人与债权人应在签订排污权抵押书面合同之日起15个工作日内,向核发排污许可证的环保部门申请办理排污权抵押登记手续。
5、后续管理
(1)关注抵押人的经营状况、污染物排放情况和排污权有偿使用费缴纳情况,及时了解影响抵押排污权价值的市场因素和政策因素,持续评估抵押排污权价值,采取有效措施防范和控制信贷风险;
(2)租赁期间如遇环境保护政策变化或其他因素影响排污权价值或抵押有效性时,应要求抵押人追加担保。
6、处置手段
(1)通过排污权交易向符合要求的第三方转让。
(2)符合政府回购条件的,可申请政府回购储备。
在依法处置抵押的排污权前,应及时通知核发排污许可证的环保部门,由环保部门和排污权交易机构协助债权人做好排污权处置转让的相关工作。
二、收费权(特许经营权)质押
根据《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第126号)的规定,市政公用事业特许经营(以下简称特许经营),是指公民、法人或者其他组织经行政特别许可和授权,在一定期限和范围内经营市政公用事业。特许经营的范围有:
(一)城市供水、供气、集中供热;
(二)城市污水处理和生活垃圾处理;
(三)城市公共客运交通;
(四)城市道路、桥涵、路灯、园林绿化等市政公用设施的养护;
(五)生活垃圾清扫保洁和清运。
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行令第25号)规定,中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动,适用该办法。
从特许经营的范围可以看出,特许经营权与实务中操作的收费权有一定重合之处。因此此处将特许经营权纳入收费权的范畴一并进行讨论。
收费权是指权利人基于法律的直接规定或者政府的行政特许和授权,享有的就特定的基础设施或者公用事业领域服务等收取费用的权利。
收费权质押是指将权利人依法取得的收费权质押给债权人,在债务人不履行到期债务或发生当事人约定的实现质权的情形时,质权人就收费权优先受偿。为有效控制风险,设立的收费权质押应满足以下条件和要求:
1、收费权
(1)收费权必须依法设立并具备合法的收费依据。
收费权的设立,一般由县级以上人民政府主管部门在其权限范围内,按行政审批程序依法审查批准,下发批准文件或颁发收费许可证。出质的收费权应在收费项目、收费额度、收费期限方面符合批准文件和管理要求。未经批准而自行设立的收费项目不得设定质押,否则将直接导致质押合同无效。
(2)收费权可依法转让。
以公益为目的而设立的收费项目,如公立的幼儿园、医院、学校等承担公益服务领域的事业单位的收费(不包括公益性质的民事主体纯粹以市场运作所产生的收费权),国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织在实施社会公共管理和特定公共服务过程中收取的行政管理费用,如公路局的养路费收入等,均具有非营利性、成本补偿及为从事公益事业或履行行政管理和服务职责所必须等特点,收费权主体不可替代、收费权不可转让,不能用于出质。
2、出质人
(1)出质人应具有法人资格,未经授权的法人分支机构及国家机关、以公益为目的的事业单位、社会团体不能为出质人。
(2)出质人与收费许可证或收费批准文件等所记载的收费权主体一致。
实践中,因承包、转包或挂靠等原因,实际收费人与收费权主体不一致的情况较多,为确保出质主体的合法有效,在签订合同时要注意甄别和核对,以免因出质人不是收费权主体而导致质押无效。
3、收费权价值及收费权质押率
收费权一般情况下是带有一定期限的行政特许权。确定收费权价值及收费权质押率时,应考虑以下问题:
(1)收费权收入的预期性和不确定性等因素。
(2)在收入中核定每期租金额度时,需将出质人必要的基础设施维护、养护费用或者公共服务必要的支出扣除。
(3)要注意同审批文件或收费许可证上确定的收费期限相吻合,尽量使贷款期限等于或短于收费期限,原则上贷款期限应控制在收费期限的一半之内。
4、质押手续
(1)登记手续
收费权质押应按《物权法》、《应收账款质押登记办法》以及《中国人民银行征信中心应收账款质押登记操作规则》的要求,在中国人民银行征信中心的应收账款质押登记公示系统办理电子登记。在具体办理时,应严格审查登记内容的真实性、完整性和合法性,与出质人签订《应收账款质押登记协议》,按照规定的步骤和要求,无差错地完成电子登记。
(2)原则上应取得政府主管部门的书面批准。
对于法律法规、相关管理部门对收费权转让或质押有审批要求的,必须按有关规定办理审批手续。即在质押登记前,取得有关部门同意或批准的文件,以保证收费权质押的合法有效性。
5、处置手段
(1)通过直接收取收费权的产生的服务费进行清偿债务。
(2)通过拍卖、变卖的方式将收费权转让,用所得价款清偿债务。
6、几类常见收费权质押
(1)公路收费权质押。
依《公路法》、《收费公路管理条例》、《公路经营权有偿转让管理办法》的规定,用于出质的公路收费权在性质和内容上需满足下列条件:
①公路收费权项下的公路属于政府还贷公路和经营性公路。
政府还贷公路是指县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或向企业、个人有偿集资建设的公路;经营性公路是指国内外经济组织投资建设或依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路。
②公路收费权项下的公路必须符合下列技术等级和规模:高速公路连续里程30公里以上。但是,城市市区至本地机场的高速公路除外;一级公路连续里程50公里以上;二车道的独立桥梁、隧道,长度800米以上;四车道的独立桥梁、隧道,长度500米以上。技术等级为二级以下(含二级)的公路不得收费。但在国家确定的中西部省、自治区、直辖市建设的二级公路,其连续里程60公里以上的,经依法批准,可以收取车辆通行费。
③用于出质的公路收费权必须依法可转让。
依有关规定,基于下列公路的收费权因不得转让而不能用于出质:(1)长度小于1000米的二车道的独立桥梁、隧道;(2)二级公路;(3)收费时间已超过批准收费期限2/3的收费公路。
④公路收费权项下公路的收费期限、收费标准、收费站的设置等,需经省、自治区、直辖市人民政府批准,并符合相关文件要求。
⑤需获得有权部门的批准。
属于政府还贷公路的国道收费权质押,必须经国务院交通主管部门批准,国道以外的其他公路收费权的质押,必须经省、自治区、直辖市人民政府批准并报国务院交通主管部门备案;经营性公路需经公路建设项目投资者的股东会或董事会根据规定做出并盖有公章的同意收费权质押的决议。
(2)电费收费权质押。
电费收费权,是指发电企业或电网经营企业按照国家规定,经有关部门批准,以售电收入获取一定收益的权利。
电费收费权质押的具体操作中还应注意以下几点:
①出质人必须是发电企业或持电网经营许可证和企业法人营业执照的电网经营企业,具有经批准的电费收费权。
②对于以发电企业的电费收费权出质的,一般应由债权人、发电企业、电网经营企业签订三方协议,要求发电企业的售电收入应由电网经营企业直接支付到发电企业开立的受债权人监管的电费收费专户上。
③对于以电网经营企业的电费收费权出质的,应与出质人签订代收电费协议,代收电费应直接进入出质人开立由债权人监管基本账户。
(3)景区门票收费权质押。
景区门票收费权是指旅游景点、公园等因提供有偿的旅游、休闲等服务而收取一定费用的权利。在办理景区门票收费权质押时,应注意以下具体事项:
①出质人应该是景区主管部门批准享有收费权的企业法人及以市场运作方式经营门票收入的事业单位。
对于不以盈利为目的的事业单位的景区门票收费权,若其收费收入是公园景区管理和景区维护所必须,带有公益性质,不宜设定质押。
②办理国家级和省级风景名胜区门票质押时,要充分考虑风景名胜为国家不可再生资源的独特性和稀缺性的特点,合理核定质押门票收入归还租金额度,预留出风景名胜区必要的养护、维护费用。
三、林权抵押
林权是指森林、林木、林地的所有权和使用权,是森林资源财产权在法律上的具体体现。
林权抵押是指将权利人依法取得的林权给债权人,在债务人不履行到期债务或发生当事人约定的实现抵押权的情形时,质权人就收费权优先受偿。为有效控制风险,办理林权抵押应满足以下条件和要求:
1、林权
(1)下列林权可作为抵押物:
①商品林中的森林、林木和林地使用权,包括用材林、经济林、薪炭林及其林地使用权;
②法律、行政法规规定可抵押的其他森林、林木和林地使用权。
(2)下列林权不得抵押:
①生态公益林;
②权属不清或存在争议的森林、林木和林地使用权;
③未经依法办理森林资源登记而取得林权证的森林、林木和林地使用权(农村居民在其宅基地、自留山种植的林木除外);
④属于国防林、名胜古迹、革命纪念地和自然保护区的森林、林木和林地使用权;
⑤特种用途林中的母树林、实验林、环境保护林、风景林;
⑥以家庭承包形式取得的集体林地使用权(已完成林改并取得林权证的除外);
⑦法律、行政法规规定不得抵押的其他森林、林木和林地使用权。
(3)其他要求
以林权作为抵押时,其林地使用权应同时抵押,且抵押期间不得改变林地的属性和用途。幼龄林不能单独用于抵押。不单独接受林地使用权的抵押。
2、林权抵押人
林权抵押人需持有县级(含)以上地方人民政府核发的林权证。
林权证是确定林地所有权、使用权和林木所有权、使用权四权一体的唯一权利凭证。
3、林权价值及林权抵押率
用于抵押的林权须经有权评估机构进行评估,并出具评估报告。评估机构须经资产管理部认可。
林权抵押率应综合考虑抵押人的资信状况、偿债能力、贷款期限,并根据不同的树种、树龄及所抵押林权变现难易程度等因素合理确定,但最高不超过抵押林权评估价值的50%。
4、抵押手续
(1)登记手续
抵押人与债权人应到林权所在地县级(含)以上林业主管部门办理林权的抵押登记手续,并取得林权抵押登记证。
(2)其他手续
以集体经营的林权抵押的,须出具集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的书面文件;以有限责任公司、股份有限公司拥有的林权抵押的,须出具董事会或股东会通过的书面文件,但企业章程另有规定的除外;以共有的林权抵押的,抵押人应出具其他共有人的书面同意文件;以国家无偿划拨的林权抵押的,必须先办理相关森林、林木出让手续。
5、保险
债权人可根据当地森林保险业务开办的实际情况要求抵押人办理保险。办理保险必须指定我公司为第一受益人,由我公司保管保险单,保险期限(含续保期限)不短于租赁期限。
6、后续管理
①抵押人是否具有砍、间伐需求及是否取得年度砍、间伐指标。
②及时跟踪和监督林木砍、间伐及销售情况,督促抵押人按约定将销售款提存或用于提前归还租金。
③在抵押人对部分或全部林木砍伐期间,应进行现场跟踪管理,了解实际采伐林木种类、数量和销售价格,监控其资金走向。
④建立健全林权抵押业务档案,定期与林权抵押登记部门进行核对,保证抵押权利的合法有效。
⑤要加强与当地政府、林业部门的沟通与联系,取得当地政府、林业部门的支持和配合,条件成熟的应与当地林业部门签订监管合作协议,共建风险防范联动机制。
7、处置手段
在依法处置所抵押的林权时,应及时与林业主管部门协商,提出林木采伐申请或以协商、折价、拍卖、变卖、诉讼等方式处置抵押林权。
四、政府购买服务协议预期收益质押
政府购买服务,是指通过发挥市场机制作用,把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用。
政府购买服务协议预期收益,是指服务主体在尚未履行或未完全履行提供服务的义务的情况下基于《政府购买服务协议》未来可能产生的对购买主体所享有的债权,其实质为未来应收账款。
1、政府购买服务项目
(1)项目合法性手续和资本金比例及来源符合法律规定。
(2)已按规定列入财政部门制定的政府购买服务指导性目录。政府新增或临时性、阶段性的购买服务事项应符合地方政府相关规定。
(3)政府购买服务所需资金已纳入财政预算,或取得人大、政府、财政部门纳入预算管理的文件或协议。
(4)符合监管部门和银行相关政策制度规定。
(5)按照《政府购买服务管理办法(暂行)》等国家法律法规规定运作。
2、出质人
出质人已与采购主体签订了合法有效的政府购买服务协议。具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力。
3、质押率
原则上,质押率不应超过80%。
根据政府采购资金拨付和出质人综合经营、预计现金流等情况核定租赁期限;根据出质人偿债现金流制订租金支付计划,仅以政府购买资金偿还租金的,租金支付计划应与财政拨付资金额度、时序基本保持一致。
4、处置手段
(1)通过直接收取预期收益进行清偿债务。
(2)通过拍卖、变卖的方式将预期收益转让,用所得价款清偿债务。
